Российский зерновой союз

В конце 2019 г. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации опубликовало проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон РФ «О зерне» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Цель внесения изменений в ФЗ «О зерне» – ужесточение требований в области обеспечения качества и безопасности зерна, внедрение системы прослеживаемости зерна на всех стадиях производства, подработки, переработки и реализации продукта потребителю. Члены Российского Зернового Союза убеждены, что принятие данного законопроекта противоречит принципам «регуляторной гильотины» и Реформы контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой в данный момент Правительством Российской Федерации, а также неизбежно приведёт к росту издержек добросовестных сельхозпроизводителей и участников зернового рынка.

Реформа контрольно-надзорной деятельности предполагает ликвидацию устаревших и дублирующих требований в сфере контроля и надзора, формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития, эффективной системы регулирования общественных отношений, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня, в том числе путём выбора адекватных способов воздействия на риски, и установление данных требований, которые в наибольшей степени влияют на предотвращение негативных последствий реализации этих рисков. При этом должны быть соблюдены принципы: наименьшего регуляторного воздействия, научно-технической обоснованности, риск-ориентированности; открытости и консенсуса с подконтрольными субъектами; выполнимости; принцип соразмерности.

В проекте ФЗ и в сопроводительных материалах отсутствует чётко сформулированная система рисков, на минимизацию которых направлено регулирование, их категория, необходимая для дальнейшей научно-обоснованной оценки. Соответственно нарушается и принцип риск-ориентированности.

Требования к безопасности зерна установлены в рамках Технического регламента Таможенного союза «О безопасности зерна» ТР ТС 015/2011 и выполняются на всех стадиях его оборота – при его производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации. Без декларации соответствия и предшествующим выдаче данного документа лабораторным исследованиям зерно в оборот не допускается. Требования к безопасности пищевой продукции, производимой из зерна, сопровождаемого декларацией соответствия, аналогичным образом отрегулированы в рамках Технического регулирования ЕАЭС. Введение дополнительного вида государственного контроля в сфере безопасности зерна носит дублирующий характер, в результате чего нарушается принцип наименьшего регуляторного воздействия.

На внутреннем рынке регулирование качества зерна осуществляется в рамках гражданско-правовых отношений. Практически у каждого крупного производителя, хранителя, либо переработчика зерновой продукции функционируют полноценные лаборатории. Навязывание лабораторных экспертиз в данном случае будет носить дублирующий характер, при этом уровень доверия к лабораторным экспертизам, не оформленным крупнейшими сюрвейерскими организациями, остаётся крайне низким. По нашим оценкам, минимальная стоимость обязательной оценки 1 т зерна в лаборатории будет составлять в 50–70 руб./1 т. При урожае в 70 млн т минимальная стоимость данной дублирующей контрольно-надзорной функции для участников рынка составит 3,5–5 млрд руб., что неизбежно приведёт к инфляции издержек и ударит по реальным доходам потребителей, в результате чего будет нарушен принцип открытости и консенсуса с подконтрольными субъектами.

При экспорте требования к качеству зерна регулируются исключительно отношениями хозяйствующих субъектов. Из более чем 150 стран – покупателей российского зерна государственные требования к его качеству установлены лишь в нескольких из них. Навязывание экспортёрам лабораторных исследований качества экспортного зерна, по меньшей мере, увеличит стоимость конечной продукции на 1–2 $ /т, что в условиях перепроизводства зерна в мировых масштабах и крайне высокого уровня конкуренции неизбежно приведёт к падению экспорта в страны Северной Африки, Ближнего Востока и Азии. В большинстве случаев зарубежные партнёры не готовы принимать сертификаты качества зерна, оформленные подведомственными Россельхознадзору лабораториями, поскольку Россельхознадзор не несёт материальную ответственность за обеспечение качества зерна, в то время как крупнейшие сюрвейерские компании – несут. Соответственно нарушается принцип научно-технической обоснованности.

Внедрение системы прослеживаемости зерна планируется с целью регистрации всех транзакций, связанных с производством, переработкой, в том числе глубокой, хранением, транспортировкой, поставкой, перевалкой, перегрузкой, подработкой, отгрузкой, реализацией, утилизацией зерна и продуктов его переработки. Отметим, что разработчик планирует внедрить данную систему в условиях Реформы контрольно-надзорной деятельности, подразумевающей применение механизмов регуляторной гильотины, направленных на ликвидацию избыточных требований, в том числе излишней документарной отчётности перед органами государственной власти.

Реализация данной новации на практике неизбежно приведёт к необходимости создания даже на небольших предприятиях обособленных подразделений, укомплектованных специалистами по регистрации транзакций с зерном и продуктами его переработки. По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи, в целом по Российской Федерации на 1.07.2016 г. насчитывалось 36 тыс. сельскохозяйственных организаций и 136,7 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств*. Безусловно, в отдельных формах малых организаций регистрацию транзакций может осуществлять собственник, либо бухгалтер в свободное от исполнения основных должностных обязательств время. Но в большинстве средних и крупных форм организаций, где ежедневно осуществляются операции с партиями зерна в сотни и тысячи тонн, для этой функции будет необходимо нанять, обучить и оплатить работу нескольких сотрудников. По нашим экспертным оценкам, для выполнения данной функции сельхозпроизводителям зерна потребуется нанять порядка 70 тыс. сотрудников, что при средней зарплате в РФ в размере 23500 рублей* приведёт к росту транзакционных издержек бизнеса на 20 млрд руб./ год.

Также следует отдельно подчеркнуть, что, по данным Министерства сельского хозяйства, доступ к высокоскоростному интернету имеет лишь 61,2% сельскохозяйственных организаций**. Доля ЛПХ, имеющих доступ к интернету, составляет лишь 21,8%, малых предпринимателей – 24%. В данных условиях большинство малых форм сельхозпроизводителей не сможет регистрировать в системе все операции с производством, переработкой, в том числе глубокой, хранением, транспортировкой, поставкой, перевалкой, перегрузкой, подработкой, отгрузкой, реализацией, утилизацией зерна и продуктов его переработки. Соответственно, нарушается принцип выполнимости.

В то время, как в данный момент прослеживаемость зерна обеспечивается ФАС в рамках Постановления Правительства РФ № 623 от 23.07.2013 «Об утверждении Положения о предоставлении информации о заключённых сторонами не на организованных торгах договорах, обязательства по которым предусматривают переход прав собственности на товар, допущенный к организованным торгам, а также о ведении реестра таких договоров и предоставлении информации из указанного реестра», а вероятность налоговых махинаций снижена до минимального уровня в результате применения ФНС Хартии в сфере оборота сельскохозяйственной продукции, разработчики проекта закона планируют распространить практику выдачи карантинных сертификатов на все объёмы зерна и продуктов его переработки, перемещаемые на территории Российской Федерации. Отметим, что данное предложение не только противоречит Международным стандартам по фитосанитарным мерам, закреплённым в Международной конвенции по карантину и защите растений, согласно которым «Сертификат – официальный документ, характеризующий фитосанитарное состояние груза» (МСФМ №5), но и фактически не будет преследовать целей защиты территории РФ от карантинных объектов, поскольку карантинный сертификат будет оформляться без необходимых для этого лабораторных исследований, в результате чего нарушается принцип наименьшего регуляторного воздействия и принцип соразмерности.

Подводя итоги, отметим, что текущая версия проекта ФЗ требует существенных принципиальных изменений, направленных на недопущение введения в действие неисполнимых законодательных требований. В предложенном разработчиками виде проект ФЗ принимать нельзя. Разработку, обсуждение и принятие данного законопроекта следует продолжить с привлечением широких кругов возможных поднадзорных и подконтрольных субъектов, базируясь не на стремлении расширить контрольные функции в областях общественных отношений, не требующих этого, а на глубокой оценке регулирующего воздействия.

* https://rg.ru/2018/12/13/itogiperepisi-dok.html

* https://www.gazeta.ru/business/2019/07/23/12516355.shtml

** http://mcx.ru/upload/iblock/28f/28f56de9c3d40234dbdcbfac94787558.pdf